¿ES PROCEDENTE EL AMPARO DIRECTO CONTRA LEYES CUANDO LA SENTENCIA IMPUGNADA ES EL SEGUNDO O ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN DE LA NORMA IMPUGNADA?

Sergio Salvador Aguirre Sánchez[1]

Sumario: 1. ANUNCIO DEL DEBATE 2. LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES, 2.1. Contenido del principio de equidad según la Corte Suprema 3. LOS TEXTOS LEGALES SECUNDARIOS Y LOS CRITERIOS JURISDICCIONALES EN TORNO AL SEGUNDO O ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN EN EL AMPARO DIRECTO 3.1. Regla general y excepción originales 3.1.1. Regla general 3.1.2. Excepción 3.2. Tasas de gravamen para personas morales y para personas físicas empre­sarias 3.2.1. Criterio de igualdad sostenido por la Corte Suprema respecto de la re­forma 1992 3.3. Ajuste por inflación 3.3.1. Criterio de desigualdad sostenido por la Corte Suprema a partir de 2002 4. TEMAS A DEBATIR. 5. OPINIÓN DE SERGIO SALVADOR AGUIRRE SÁNCHEZ.

5. OPINIÓN DE SERGIO SALVADOR AGUIRRE SÁNCHEZ.

Es la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación la que recientemente ha hecho un razonamiento que contiene la diferencia entre el amparo directo y el amparo indirecto contra leyes, en los siguientes términos:

AMPARO CONTRA LEYES. SUS DIFERENCIAS CUANDO SE TRAMITA EN LAS VÍAS INDIRECTA Y DIRECTA.

Las características que distinguen a esas vías tratándose del amparo contra leyes radican, esencialmente, en lo siguiente: a) En el amparo indirecto la ley es uno de los actos reclamados y las autoridades legisladoras participan en el juicio como autoridades responsables, mientras que en el amparo directo la ley no puede constituir un acto reclamado ni se emplaza como autoridades responsables a sus autores; b) En la vía indirecta el amparo concedido contra la ley produce la consecuencia práctica de invalidarla por cuanto hace al quejoso, por ende, no se le aplicará mientras esté vigente; en tanto que en la vía directa el amparo se concede única y exclusivamente en contra de la sentencia, laudo o resolución reclamada y no contra la ley, por tanto, la concesión solamente vincula a desaplicar la ley en ese caso concreto, pero no impide que se le vuelva a aplicar al quejoso; c) En el amparo indirecto pueden rendirse pruebas para demostrar la inconstitucionalidad de la ley, mientras que en la vía directa no existe tal posibilidad, aun cuando el quejoso pueda apoyarse en las pruebas ofrecidas ante la responsable para demostrar tal inconstitucionalidad; d) En el amparo indirecto promovido sin agotar antes algún medio de defensa ordinario, el Juez de Distrito tiene amplias facultades para determinar la improcedencia del juicio; en cambio, en el amparo directo (y en aquellos amparos indirectos promovidos después de haberse agotado un medio ordinario de defensa) deben respetarse los presupuestos procesales que ya estén determinados por la autoridad responsable, tales como el interés jurídico, la legitimación, la personalidad, etcétera; e) En el amparo indirecto los Tribunales Colegiados de Circuito, a partir de las reformas constitucionales de 1994 y 1999, así como de la expedición de diversos Acuerdos Generales emitidos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como el 5/2001, participan como órganos de segunda instancia en virtud de la delegación de competencia que les hace este Alto Tribunal, conforme a la cual, en determinadas condiciones, resolverán sobre el fondo del asunto y sus decisiones serán terminales; por su parte, en el amparo directo esos órganos son de primera instancia y sus sentencias también son revisables por la Suprema Corte, solamente en la materia de constitucionalidad de leyes o interpretación directa de la Carta Magna; f) En el amparo indirecto sólo pueden interponer revisión, en defensa de la constitucionalidad de la ley, los titulares de los órganos de Estado a quienes se encomiende su promulgación, o quienes la representen, en tanto que en el amparo directo, como ya se dijo, no participan los órganos legiferantes y, por ende, no son ellos quienes pueden interponer la revisión; en cambio, en muchos casos, la autoridad que aplicó la ley figura como tercero perjudicado y puede, con ese carácter, hacer valer dicho recurso; y, g) En el amparo indirecto el Juez de Distrito resuelve sobre la suspensión de los actos reclamados, mientras que en el directo esa decisión le corresponde a la autoridad responsable.[2]

Es de nuestra opinión que todas y cada una de las notas diferenciales que describe la Suprema Corte, justifican por demás el tratamiento que en nuestra concepción debería dársele a la procedencia del amparo directo contra leyes cuando la sentencia combatida es el segundo o ulterior acto de aplicación de la norma acusada de inconstitucional, y principalmente por las siguientes razones:

a) En el amparo indirecto la ley es uno de los actos reclamados y las autoridades legisladoras participan en el juicio como autoridades responsables, mientras que en el amparo directo la ley no puede constituir un acto reclamado ni se emplaza como autoridades responsables a sus autores.

Esta diferencia es clave. El que la ley en el amparo directo contra leyes no constituya el acto reclamado, sino la sentencia, significa que la finalidad del procedimiento es verificar si una asignación de justicia está válidamente sostenida en una norma que respete los principios más importantes de la sociedad, entreverados en la Constitución.

La oportunidad en la asignación ocurre cuando un juez está pretendiendo hacer justicia, para lo cual se debe de ver impedido si se fundamenta en una regla que rebasa los límites naturales de la misma.

Esta oportunidad, no puede ser prevista por el quejoso. El quejoso no puede saber si se encontrará en el futuro en algún proceso judicial en el cual se le pretenda aplicar una norma que de acuerdo a las normas del amparo indirecto contra leyes, haya consentido. De pensar lo contrario, los ciudadanos tendríamos que impugnar prácticamente todas las normas que a nuestro parecer fueran inconstitucionales, a pesar que el primer acto de aplicación de las mismas, en principio nos resultare absolutamente intrascendente.

Ello, obvia decir además de impráctico, resulta ser fantasioso. La gente no puede vivir judicializada y tampoco es “adivina”.

b) En la vía indirecta el amparo concedido contra la ley produce la consecuencia práctica de invalidarla por cuanto hace al quejoso, por ende, no se le aplicará mientras esté vigente; en tanto que en la vía directa el amparo se concede única y exclusivamente en contra de la sentencia, laudo o resolución reclamada y no contra la ley, por tanto, la concesión solamente vincula a desaplicar la ley en ese caso concreto, pero no impide que se le vuelva a aplicar al quejoso.

El efecto de la sentencia favorable en el amparo directo contra leyes, tiene implícito la posibilidad de que el amparo sea procedente ya sea en contra del primer, segundo o ulterior acto de aplicación.

Si solo fuere en contra del primero, como en general parece afirmarlo la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el efecto del amparo directo contra leyes, también debería ser la desincorporación definitiva de la esfera jurídica del quejoso de la norma atacada de inconstitucional.

Sin embargo ello no es así. El efecto de un amparo directo contra leyes favorable, solamente se refiere a la sentencia.

c) En el amparo indirecto promovido sin agotar antes algún medio de defensa ordinario, el Juez de Distrito tiene amplias facultades para determinar la improcedencia del juicio; en cambio, en el amparo directo (y en aquellos amparos indirectos promovidos después de haberse agotado un medio ordinario de defensa) deben respetarse los presupuestos procesales que ya estén determinados por la autoridad responsable, tales como el interés jurídico, la legitimación, la personalidad, etcétera”

Es notable como nuestro tribunal supremo, al señalar las diferencias de ambos medios de defensa constitucional, destaca precisamente la naturaleza limitada en cuanto a la improcedencia del juicio de amparo directo contra leyes.

En efecto, el procedimiento inicia con la demanda en el juicio de amparo indirecto. Pero el directo, es una continuación de una contienda previa, anteriormente admitida y se entiende: cumplidos los presupuestos procesales, a saber: “La presentación de una demanda formal y substancialmente válida; por un sujeto de derecho (actor); ante un órgano jurisdiccional (juez) y frente a otro sujeto de derecho (demandado); teniendo los tres, partes y juez, requisitos de capacidad (en cuanto a las partes: capacidad de ser parte y capacidad procesal; en cuanto al juez: capacidad general, jurisdicción y especial: competencia)”.[3]

De lo anterior que el modificar los presupuestos procesales, en la continuación del juicio, para la verificación de la adecuación de la norma aplicada al texto constitucional, no va con la naturaleza del amparo directo contra leyes, en todo caso, en seguimiento a la limitación del amparo de petición de parte agraviada, dicha limitación se debe de tener por cumplida por el solo hecho de que el reclamo proviene de una contienda previa en donde esa limitación ya ha sido analizada.

Además, cabe agregar en específico, que el cumplimiento de los requisitos por lo que al consentimiento se refiere, ya fueron revisados en el juicio original, por lo que el aceptar de nuevo otras reglas de consentimiento, no es otra cosa más que una clara duplicación de presupuestos procesales y provoca una sinrazón de las reglas de procedencia del juicio previo.

Por todo lo anterior, al contravenir la Suprema Corte de Justicia de la Nación esa naturaleza, surgen las contradicciones en que la misma ha incurrido y que ya han sido señaladas, pero además y como ejemplo posterior a la entrega del planteamiento, tenemos el precedente que dice:

AMPARO DIRECTO CONTRA LEYES. REQUISITOS PARA QUE PROCEDA ANALIZAR SU CONSTITUCIONALIDAD, CUANDO SE IMPUGNEN POR SU APLICACIÓN EN EL ACTO O RESOLUCIÓN DE ORIGEN Y NO SE ACTUALICE LA HIPÓTESIS DE SUPLENCIA DE LA QUEJA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 76 BIS, FRACCIÓN I, DE LA LEY DE AMPARO (MATERIA ADMINISTRATIVA).

Cuando el juicio de amparo directo derive de un juicio de nulidad en el que se controvierta un acto o resolución en que se hubiesen aplicado las normas generales controvertidas en los conceptos de violación, y no se actualice el supuesto de suplencia de la queja previsto en el artículo 76 bis, fracción I, de la Ley de Amparo, para que proceda el estudio de su constitucionalidad, es necesario que se satisfagan los siguientes requisitos: 1. Que se haya aplicado la norma controvertida; 2. Que cause perjuicio directo y actual a la esfera jurídica del quejoso; 3. Que ese acto de aplicación sea el primero, o uno posterior, distinto de las aplicaciones que realice la autoridad jurisdiccional durante el procedimiento natural, siempre que no exista consentimiento, por aplicaciones anteriores a la emisión de la resolución o acto impugnado en el juicio de nulidad, pues de lo contrario serían inoperantes los argumentos relativos, aun bajo la premisa de que la norma reclamada se hubiese aplicado nuevamente durante el juicio natural.[4]

Desde nuestra óptica, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha operado, más de manera práctica que jurídica. Eso se desprende de la insistencia en atacar la naturaleza del amparo directo contra leyes a través de sus precedentes.

Creemos que el elemento práctico se debe a la posibilidad de obtener vía amparo directo contra leyes la devolución de contribuciones declaradas como inconstitucionales, aún cuando no se hubiere presentado amparo indirecto contra leyes de manera oportuna. Esta creencia obedece a la publicación de los precedentes que enseguida se trascriben, entre otros.

CONSULTA FISCAL. SU RESPUESTA ES APTA PARA ACREDITAR LA OPORTUNIDAD Y  EL INTERÉS JURÍDICO EN EL JUICIO DE AMPARO CONTRA LEYES, SI SE TRATA DEL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN DE LAS NORMAS EN QUE SE FUNDA Y QUE SE REFIERA A UNA SITUACIÓN REAL Y CONCRETA.

La respuesta a una consulta fiscal, realizada en términos del artículo 34 del Código Fiscal de la Federación, cuando se apoya en normas generales cuya constitucionalidad se cuestiona, constituye un acto de aplicación de las disposiciones legales en que se funda, apto para acreditar el interés jurídico en el juicio de amparo, siempre y cuando dicha consulta se refiera a una situación real y concreta, y se trate del primer acto de aplicación de tales disposiciones en perjuicio del contribuyente. Esto es, cuando a través del juicio de garantías se plantea la inconstitucionalidad de los artículos en que se funda la respuesta a una consulta fiscal, es necesario demostrar que se trata del primer acto de aplicación de las disposiciones que se tildan de inconstitucionales, y que la mencionada consulta no se refiere a una situación abstracta.[5]

DEVOLUCIÓN DE IMPUESTOS. PROCEDE CUANDO LA SOLICITUD RESPECTIVA SE REALIZA CON MOTIVO DE LA RESPUESTA A UNA CONSULTA FISCAL EMITIDA EN CUMPLIMIENTO A UNA SENTENCIA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA QUE DETERMINÓ QUE UNA NORMA NO ES APLICABLE POR EXISTIR JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN QUE DECLARA SU INCONSTITUCIONALIDAD, PERO SÓLO RESPECTO DE LOS PAGOS EFECTUADOS CON POSTERIORIDAD A LA PRESENTACIÓN DE TAL CONSULTA.

Cuando el particular solicita la devolución de impuestos fundada en la respuesta emitida por la autoridad fiscal a una consulta en la que se determinó la no aplicación de la norma que prevé el impuesto relativo, por haber sido declarada inconstitucional por jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, respuesta que se emitió en cumplimiento de una sentencia dictada en el juicio de nulidad por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en ese sentido, la mencionada devolución sólo procederá respecto de los pagos efectuados con  posterioridad a la presentación de la consulta, en virtud de que es cuando se obtiene el beneficio de la aplicación de la jurisprudencia a favor del contribuyente y, por ende, que los enteros relativos deben considerarse como pago de lo indebido, lo que no sucede con los pagos efectuados con anterioridad, pues éstos fueron realizados en cumplimiento a una disposición de observancia obligatoria, al estar vigente y gozar de plena eficacia jurídica en el momento de realizarse el pago, en tanto no fue controvertida mediante amparo indirecto, y porque en términos del artículo 22 del Código Fiscal de la Federación no se actualiza el error de hecho o de derecho que condicione su devolución.[6]

Sin embargo, el hecho de que se abra la posibilidad antes apuntada de permitirse la procedencia del amparo indirecto contra leyes si la sentencia combatida es el segundo o ulterior acto de aplicación de la norma impugnada, no es suficiente para menguar la amplitud y eficacia de un medio de defensa constitucional tan importante.

Baste por último hacer la siguiente aclaración: con fecha 24 y 25 de octubre de 2005, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al discutir la contradicción de tesis número 52/2004, entre las sustentadas por la Primera y Segunda Salas de ese órgano colegiado, al resolver, respectivamente, sobre la determinación de los alcances de la suplencia de la queja deficiente, frente al principio de supremacía constitucional, en relación con ulteriores actos de aplicación de disposiciones legales que hayan sido declaradas inconstitucionales, definió que dicha suplencia opera aún cuando el acto de aplicación sea el segundo o ulterior tratándose del amparo directo contra leyes.

De lo anterior se debe concluir también de manera necesaria que en el amparo directo contra leyes, aún cuando la demanda no sea deficiente, pero exista jurisprudencia aplicable, los conceptos de impugnación no serán inoperantes. Interpretarlo de otra manera, nos llevaría a concluir que para que se pudiera utilizar la vía, se tuviera que presentar de manera consiente una demanda incompleta o defectuosa.

En la sesión del día 25 también se discutió el amparo directo en revisión número 1100/2004, promovido por Pabisan, SA de CV, en contra de la resolución dictada el 3 de marzo de 2004, por la Segunda Sala Regional de Oriente del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el expediente del juicio de nulidad número 4431/03-12-02-1. En dicho asunto, de acuerdo a lo dicho por el Ministro Ortiz Mayagoitia: “aquí se está aplicando la jurisprudencia que establece la inconstitucionalidad de la Ley y se aplica exclusivamente al acto reclamado y se aclara de manera muy precisa, que esta concesión del amparo no tiene nada que ver con la devolución de pagos que pretende el quejoso”.[7]

Por lo anterior, e independientemente de que a la aparición de la tesis y de la ejecutoria correspondiente, se pueda hacer un análisis en cuanto a su asertividad técnica, es obvio que ya no es necesario desnaturalizar la funcionabilidad de la procedencia del amparo directo contra leyes, porque la preocupación tributaria que la originó, es salvada mediante otros mecanismos que parecen indicar que el efecto de las sentencias de amparo directo contra leyes no podrán provocar la devolución de tributos pagados y consentidos.

Sin embargo y sin abundar mucho, creemos que el problema de la devolución de contribuciones pagadas y consentidas, se puede salvar mediante construcciones doctrinales que no tienen nada que ver con el amparo y sus efectos. Lo anterior siempre y cuando se acepte por la doctrina nacional y la jurisprudencia, el hecho de que la obligación del Estado de devolver, no tiene como única razón el principio de legalidad, sino como ya hemos propuesto en otro lado, el principio de ineficiencia presupuestal[8], o como otros lo han hecho, en el enriquecimiento injusto[9].