¿ES PROCEDENTE EL AMPARO DIRECTO CONTRA LEYES CUANDO LA SENTENCIA IMPUGNADA ES EL SEGUNDO O ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN DE LA NORMA IMPUGNADA?

Sergio Salvador Aguirre Sánchez[1]

Sumario: 1. ANUNCIO DEL DEBATE 2. LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES 3. LOS TEXTOS LEGALES SECUNDARIOS Y LOS CRITERIOS JURISDICCIONALES EN TORNO AL SEGUNDO O ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN EN EL AMPARO DIRECTO 3.1. Regla general y excepción originales 3.2. Regla general y excepciones posteriores. 3.3 Excepción al sistema y Nuevo fundamento. TEMAS A DEBATIR.

1. ANUNCIO DEL DEBATE

La norma adjetiva constitucional tiene como finalidad el llevar los derechos fundamentales de la abstracción de la norma a la realidad del caso concreto. Las leyes son actos susceptibles de ser impugnados por una vía privilegiada cuando ocurre una antinomia entre una norma constitucional y otra de naturaleza diferente. El criterio de jerarquía tiene en el amparo su máxima expresión. La acción de amparo se encuentra limitada por algunos requisitos. Entre uno de los cuales, cuando el acto reclamado consiste en la ley, se encuentra el no consentimiento tácito de la misma. Se entiende que hay consentimiento tácito, cuando no se interpone el medio de defensa dentro de los plazos que la ley reglamentaria señala.

En este contexto ha habido diversos criterios acerca de si dicho requisito es aplicable tratándose del amparo directo contra leyes, en donde el acto reclamado no es la ley, sino la sentencia. Es clara la aplicación de la figura estudiada en el amparo indirecto contra leyes. No lo es tanto en el directo, tal como ha quedado demostrado por la interpretación diversa que sobre el tema se le ha dado en los tribunales.

Esa diversidad obedece a la finalidad o efecto del amparo en cada uno de los tipos de amparo contra leyes. En el indirecto el efecto favorable será la desincorporación del quejoso de la norma acusada de inconstitucional. En el directo será la no aplicación de dicha norma exclusivamente en la sentencia recurrida.

El estado actual interpretado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, determina en apariencia una regla general en donde se le pretenden aplicar principios del amparo indirecto al directo, con algunas excepciones. Lo anterior puede representar la limitación injustificada para ejercer una acción de defensa de los derechos fundamentales del gobernado.

2. LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES

El artículo 103 constitucional señala:

“Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:

I.                     Por leyes o actos de la autoridad que viole las garantías individuales;

II.                   Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la esfera de competencia del Distrito Federal, y

III.                  Por leyes o actos de las autoridades de los Estados o del Distrito Federal que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal”.

A su vez el artículo 107, fracción    constitucional indica:

“Todas las controversias de que habla el Artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

(...)

III. Cuando se reclamen actos de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, el amparo sólo procederá en los casos siguientes:

(...)

a) Contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, respecto de las cuales no proceda ningún recurso ordinario por el que puedan ser modificados o reformados, ya sea que la violación se cometa en ellos o que, cometida durante el procedimiento, afecte a las defensas del quejoso, trascendiendo al resultado del fallo; siempre que en materia civil haya sido impugnada la violación en el curso del procedimiento mediante el recurso ordinario establecido por la ley e invocada como agravio en la segunda instancia, si se cometió en la primera. (...)

3. LOS TEXTOS LEGALES SECUNDARIOS Y LOS CRITERIOS JURISDICCIONALES EN TORNO AL SEGUNDO O ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN EN EL AMPARO DIRECTO

La disposición en estudio no ha sido modificada desde 1988. El artículo 166, fracción IV de la Ley de amparo indica:

“La demanda de amparo deberá formularse por escrito, en la que se expresarán:

(...)

IV.- La sentencia definitiva, laudo o resolución que hubiere puesto fin al juicio, constitutivo del acto o de los actos reclamados; y si se reclamaren violaciones a las leyes del procedimiento, se precisará cuál es la parte de éste en la que se cometió la violación y el motivo por el cual se dejó sin defensa al agraviado.

Cuando se impugne la sentencia definitiva, laudo o resolución que hubiere puesto fin al juicio por estimarse inconstitucional la ley, el tratado o el reglamento aplicado, ello será materia únicamente del capítulo de conceptos de violación de la demanda, sin señalar como acto reclamado la ley, el tratado o el reglamento, y la calificación de éste por el tribunal de amparo se hará en la parte considerativa de la sentencia; (...)”

3.1 Regla general y excepción originales

La interpretación del artículo 166, fracción IV, párrafo segundo de la Ley de Amparo hasta mayo de 1999 por parte del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consideraba como no procedente sobreseer en el juicio de amparo directo respecto de una ley, aun cuando se tratare del segundo o ulterior acto de aplicación de la norma.

El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consideraba lo anterior debido a que la ley no tenía el carácter de acto reclamado, sino la sentencia impugnada, y además afirmaba que el sistema de improcedencia del juicio de amparo respecto de segundos o ulteriores actos de aplicación solamente regía al procedimiento del juicio de amparo indirecto.

Ello de acuerdo a la siguiente tesis:

APLICACIÓN DE LEYES EN SENTENCIAS EMITIDAS EN UN PROCEDIMIENTO JUDICIAL, SU IMPUGNACIÓN EN AMPARO DIRECTO PROCEDE EN CONTRA DEL SEGUNDO O ULTERIOR ACTO.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 166, fracción IV, párrafo segundo, de la Ley de Amparo, no procede sobreseer en el juicio de amparo directo respecto de una ley, aun cuando se trate del segundo acto de aplicación, pues no tiene el carácter de acto reclamado, en virtud de que el planteamiento de inconstitucionalidad de una norma legal que se formula dentro de los conceptos de violación, conduce al tribunal a conceder o negar el amparo respecto de la sentencia, mas no a otorgarlo o negarlo respecto del precepto analizado. Así, aun cuando dentro de la sistemática de la Ley de Amparo no se establece la posibilidad de combatir una ley con motivo de un segundo o ulterior acto de aplicación que perjudique a la parte quejosa, pues ello se traduce en que se estime consentido y se desprende, también, que de haberse analizado una norma en una ocasión, en relación con el mismo quejoso existirá cosa juzgada sobre el tema, debe precisarse que tal sistema rige el amparo que se tramita ante los Jueces de Distrito, no a los juicios de amparo directo, según se ha explicado, en tanto que el  juicio de amparo ante los Tribunales Colegiados de Circuito es de carácter restrictivo y el pronunciamiento correspondiente debe referirse a la sentencia en la que se aplica la norma que se tilda de inconstitucional, sin reflejarse en los resolutivos de la sentencia de amparo la decisión respecto de la ley.[2]

Como excepción a lo anterior señalaba la Segunda Sala de la SCJN, que se debían de entender como conceptos de impugnación inoperantes aquellos que planteaban la inconstitucionalidad de una ley en el amparo directo, cuando el precepto legal atacado, le había sido aplicado en una diversa sentencia con anterioridad.

De acuerdo al siguiente precedente:

CONCEPTOS DE VIOLACIÓN INOPERANTES. LO SON EN AMPARO DIRECTO LOS QUE PLANTEAN LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY QUE PUDO SER COMBATIDA EN UN AMPARO DIRECTO ANTERIOR PROMOVIDO POR EL MISMO QUEJOSO.

En amparo directo se puede válidamente alegar la inconstitucionalidad de un precepto legal dentro de los conceptos de violación de la demanda, siempre que dicho precepto haya sido aplicado en la sentencia o en el procedimiento por primera vez, de tal suerte que si el quejoso tuvo la oportunidad de plantear dicha inconstitucionalidad en un amparo anterior donde el precepto se aplicó en su perjuicio por primera vez, debe considerarse que en el segundo o ulterior juicio de amparo que promueva, el concepto de violación respectivo será inoperante, ya que el precepto legal fue consentido.[3]

3.2. Regla general y excepciones posteriores

Fue en mayo de 1999, cuando el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, modificó su criterio, señalando como conceptos de violación inoperantes, ya no solo aquellos que planteaban la inconstitucionalidad de una ley en el amparo directo, cuando el precepto legal atacado, le había sido aplicado en una diversa sentencia con anterioridad, sino cuando el precepto legal tachado de inconstitucionalidad ya le hubiera sido aplicado mediante cualquier acto de autoridad, tal como se aprecia del siguiente precedente:

CONCEPTOS DE VIOLACIÓN INOPERANTES EN AMPARO DIRECTO. LO SON SI PLANTEAN LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL RESPECTO DE LA CUAL, SI SE TRATARA DE UN JUICIO DE AMPARO INDIRECTO, SE ACTUALIZARÍA ALGUNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 166, fracción IV, de la Ley de Amparo, en el amparo directo puede alegarse la inconstitucionalidad de algún precepto dentro de los conceptos de violación de la demanda. No obstante, si respecto del precepto reclamado se actualiza alguna de las hipótesis que, si se tratare de un juicio de amparo indirecto, determinaría la improcedencia del juicio en su contra y el sobreseimiento respectivo, tratándose de un juicio de amparo directo, al no señalarse como acto reclamado tal norma general, el pronunciamiento del órgano que conozca del amparo debe hacerse únicamente en la parte considerativa de la sentencia, declarando la inoperancia de los conceptos de violación respectivos, pues ante la imposibilidad de examinar el precepto legal impugnado, resultarían ineficaces para conceder el amparo al quejoso.[4]

Posteriormente, en materia tributaria, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consideró inoperantes los conceptos de violación esgrimidos en juicio de amparo directo contra una norma, que para efectos del juicio de amparo indirecto fue consentida, mediante la siguiente jurisprudencia:

AMPARO DIRECTO. SON INOPERANTES LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN INVOCADOS EN CONTRA DE LA NORMA TRIBUTARIA APLICADA EN LA SENTENCIA RECLAMADA, SI AQUÉLLA FUE CONSENTIDA AL PAGARSE EL IMPUESTO SIN HACER VALER LOS MEDIOS DE DEFENSA PROCEDENTES.

De conformidad con el artículo 166, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales, en el amparo directo puede alegarse la inconstitucionalidad de una ley dentro de los conceptos de violación de la demanda. Ahora bien, dichos argumentos de inconstitucionalidad deben declararse inoperantes en términos de la tesis P. LVIII/99, Tomo X, agosto de 1999, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, página 53, de rubro: "CONCEPTOS DE VIOLACIÓN INOPERANTES EN AMPARO DIRECTO. LO SON SI PLANTEAN LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL RESPECTO DE LA CUAL, SI SE TRATARA DE UN JUICIO DE AMPARO INDIRECTO, SE ACTUALIZARÍA ALGUNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA.", si de las constancias del juicio deriva que el quejoso se autoaplicó la norma combatida y la consintió al pagar el impuesto controvertido sin manifestar su inconformidad mediante la interposición del medio de defensa constitucional dentro de los plazos que para tal efecto dispone la Ley de Amparo, no es jurídico estimar que puede examinarse la constitucionalidad de la ley tributaria a través del juicio de amparo directo, aun cuando en la sentencia definitiva reclamada se hubiera aplicado nuevamente la norma, si resulta evidente que tal resolución no constituye el primer acto de aplicación que trascendió a la esfera jurídica del particular ni tampoco lo fue el acto administrativo que dio lugar al juicio de nulidad; por tal motivo, al consentir la norma tributaria correspondiente y no impugnarla mediante la acción constitucional en los términos establecidos para su ejercicio, debe concluirse que los conceptos de violación que en el amparo directo se formulen, resultan inoperantes.[5]

De esta nueva regla general, se fueron desprendiendo algunas verdaderas excepciones.

La primera de ellas enarbola que el amparo directo contra leyes es procedente contra el segundo o ulterior acto de aplicación, cuando el precepto fue aplicado con anterioridad de manera tácita, y en concreto, cuando fue anulado en sede administrativa en principio el acto de autoridad donde se aplicó la disposición inconstitucional, pero luego la autoridad obtiene una sentencia favorable en juicio de lesividad. En este caso, al resurgir el acto anulado, el concepto de impugnación no será improcedente.

AMPARO DIRECTO CONTRA LEYES. ES PROCEDENTE EN CONTRA DEL ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN, CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN SE IMPUGNA LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UN PRECEPTO QUE INICIALMENTE SE APLICÓ TÁCITAMENTE.

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio de que la aplicación tácita o implícita de un precepto legal no obliga al gobernado a impugnar el acto respectivo a través del juicio de garantías, porque el desconocimiento específico de la norma en que se basa, impide que se tenga la certeza de la disposición u ordenamiento que se le aplica; por tanto, la falta de promoción de la demanda de amparo en el término legal correspondiente, en ese supuesto, no presupone el consentimiento del acto de aplicación, máxime si el quejoso lo combate a través del recurso idóneo y obtiene resolución favorable a sus intereses, pues con ello se desaplica la norma cuestionada, es decir, desaparece el acto de aplicación; sin embargo, si en contra de esta última resolución la autoridad promueve el juicio de lesividad ante el Tribunal Fiscal de la Federación, en el cual se dicta sentencia que declara su nulidad, evidentemente que vuelve a adquirir vigencia la resolución original y produce a plenitud todos sus efectos, afectándose con ello nuevamente la esfera jurídica del quejoso, motivo por el cual renace su derecho e interés jurídico para impugnar en amparo directo tal fallo y hacer valer en los conceptos de violación la inconstitucionalidad del precepto aplicado en su perjuicio.[6]

También otra verdadera excepción ocurre cuando el primer acto de aplicación fue impugnado en un juicio de amparo directo anterior, pero a pesar de ello, le fue desechado, de acuerdo al siguiente precedente:

REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. ES PROCEDENTE CUANDO EN LA DEMANDA SE PLANTEÓ LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UN PRECEPTO LEGAL CON MOTIVO DE UN SEGUNDO ACTO DE APLICACIÓN, SI RESPECTO DEL PRIMERO SE AGOTÓ LA INSTANCIA CONSTITUCIONAL, EN LA QUE SE DESECHÓ LA REVISIÓN POR CONSIDERAR QUE EL AFECTADO CARECÍA DE LEGITIMACIÓN PARA INTERPONERLA, DADO EL SENTIDO PROTECTOR DEL FALLO RECURRIDO.

Cuando se encuentra demostrado que el quejoso en un juicio de amparo directo anterior, combatió la norma legal que estimó inconstitucional con motivo del primer acto de aplicación y le fue desechado el recurso de revisión que interpuso, por considerar que carecía de legitimación, dado que la sentencia entonces recurrida le otorgó el amparo por cuestiones de legalidad; debe estimarse procedente el recurso de revisión que con posterioridad presente, con motivo del fallo dictado en el juicio de garantías promovido contra el segundo acto de aplicación de la misma norma impugnada, pues el desechamiento decretado en la anterior instancia revisora, impidió el análisis de la inconstitucionalidad planteada, no obstante que se hizo valer desde que se reclamó el primer acto de aplicación de la norma que se considera contraria a la Ley Fundamental, el que, además, quedó insubsistente en virtud del amparo concedido.[7]

3.3 Excepción al sistema y Nuevo fundamento

La Segunda Sala, a partir de marzo de 2004, parece modificar su criterio, al considerar que en el amparo directo contra leyes, no puede considerarse que el reclamo de su inconstitucionalidad se encuentre constreñido al primer acto de aplicación al gobernado, como sucede en el juicio de amparo biinstancial, ni a las mismas reglas de procedencia de la acción.

Lo anterior se desprende del siguiente precedente:

AMPARO DIRECTO DONDE SE PLANTEA LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES. DEBE SUPLIRSE LA QUEJA DEFICIENTE AUN CUANDO SE TRATE DE ULTERIORES ACTOS DE APLICACIÓN, SI LA LEY EN QUE SE FUNDAN FUE DECLARADA INCONSTITUCIONAL POR JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.

Tratándose de la impugnación de leyes en amparo directo, el ordenamiento legal no se reclama como un acto autónomo de las autoridades, sino que su inconstitucionalidad debe hacerse valer en los conceptos de violación planteados en la demanda, por encontrarse condicionada la inconformidad del promovente a la aplicación de la norma en la resolución reclamada, de modo que los efectos de la sentencia de amparo no incidirán directamente en la ley en sí, sino en la resolución en que ésta fue aplicada y, en esos términos, no puede considerarse que el reclamo de su inconstitucionalidad se encuentre constreñido al primer acto de aplicación al gobernado, como sucede en el juicio de amparo biinstancial, ni a las mismas reglas de procedencia de la acción. En ese sentido, la impugnación de una norma en un juicio de amparo uniinstancial no excluye la posibilidad de que incluso el mismo quejoso al que se le haya otorgado la protección constitucional contra el primer acto de aplicación de la ley declarada inconstitucional, esté en posibilidad de acudir a impugnarla nuevamente en amparo directo, al aplicársele en un segundo o ulterior acto de ejecución dicha ley, dado que la sentencia que se emite en ese tipo de juicios produce efectos directos en relación únicamente con la resolución reclamada, mas no con la ley impugnada, con lo cual se observa el principio de relatividad de las sentencias de amparo, pues la declaración de inconstitucionalidad no da lugar a la anulación de la ley con efectos erga omnes, por lo que no procede desestimar los conceptos de violación hechos valer en un juicio de amparo directo respecto de una ley, aun cuando se trate de ulteriores actos de aplicación.[8]

Finalmente, poco tiempo después, aparece un precedente inquietante y ambiguo, de donde se puede opinar se reitera de nuevo, el criterio de considerar improcedente el amparo directo contra leyes cuando la sentencia impugnada es el segundo o ulterior acto de aplicación de la norma impugnada. Dicho cirerio es el siguiente:

AMPARO DIRECTO CONTRA LEYES. EL CONSENTIMIENTO DE LA NORMA GENERAL RECLAMADA, POR FALTA DE IMPUGNACIÓN DE APLICACIONES ANTERIORES, TIENE SU FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XII, DE LA LEY DE AMPARO (MATERIA ADMINISTRATIVA).

El citado precepto prevé los principios generales del consentimiento tácito en la aplicación de una norma, cuyo sistema no es exclusivo del juicio de amparo indirecto, por lo que si bien en el amparo directo contra leyes no es una causa para sobreseer, no impide la aplicación de tales principios para analizar el consentimiento de la disposición de observancia general reclamada y, en su caso, la declaración de inoperancia, toda vez que en el juicio de garantías en vía directa no existe precepto alguno que regule expresamente dicho consentimiento.[9]

TEMAS A DEBATIR

Son obvias las modificaciones de criterios que han ocurrido en los últimos años al respecto. Se han interpretado las normas que regulan este procedimiento de manera tan diversa que hasta el fundamento también ha sido trasladado del artículo 166, fracción IV de la Ley de Amparo al artículo 73, fracción XII de la misma Ley.

Sin embargo lo más grave es que el tema a debatir se reduce a la operatividad de la figura del juicio de amparo directo contra leyes, mediante la definición de si es o no procedente el amparo directo contra leyes, cuando la sentencia impugnada es el segundo o ulterior acto de aplicación de la norma impugnada.